КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН Именем Республики Татарстан ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 26.04.2011 г. N 43-П ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ПОРЯДКА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЕДИНОГО МЕСЯЧНОГО СОЦИАЛЬНОГО ПРОЕЗДНОГО БИЛЕТА И ЕДИНОГО МЕСЯЧНОГО ДЕТСКОГО СОЦИАЛЬНОГО ПРОЕЗДНОГО БИЛЕТА В РЕСПУБЛИКЕ ТАТАРСТАН, УТВЕРЖДЕННОГО ПОСТАНОВЛЕНИЕМ КАБИНЕТА МИНИСТРОВ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН ОТ 7 АПРЕЛЯ 2005 ГОДА N 161 (В РЕДАКЦИИ ОТ 30 ДЕКАБРЯ 2010 ГОДА), В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ПАРТНЕРСТВ "АССОЦИАЦИЯ ПЕРЕВОЗЧИКОВ ЗАКАМЬЯ" И "СОЮЗ АВТОТРАНСПОРТНЫХ ПЕРЕВОЗЧИКОВ"

с участием представителя заявителей - некоммерческих партнерств "Ассоциация перевозчиков Закамья" и "Союз автотранспортных перевозчиков", обратившихся с жалобой в Конституционный суд Республики Татарстан, - Д.Р.Гарафова, представителей Кабинета Министров Республики Татарстан как стороны, издавшей оспариваемый нормативный правовой акт, - главного советника сектора гражданского права и хозяйственных правоотношений Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан К.А.Козновой, заместителя начальника юридического отдела Министерства финансов Республики Татарстан И.В.Ерашовой, представителя Президента Республики Татарстан - главного советника отдела правовой экспертизы Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан И.А.Гомзика, полномочного представителя Государственного Совета Республики Татарстан - начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А.Ощепкова, полномочного представителя Кабинета Министров Республики Татарстан - Правительства Республики Татарстан - заместителя начальника Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан Л.Ю.Глуховой, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан - судьи Верховного суда Республики Татарстан И.Ш.Шайхиева, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан - начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан - К.П.Андреева, представителя Прокурора Республики Татарстан - начальника Управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Республики Татарстан М.Х.Фатыхова, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - ведущего консультанта аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан Р.И.Сайфутдиновой, специалиста, приглашенного в судебное заседание по ходатайству органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, - ведущего консультанта отдела пассажирских перевозок Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан И.В.Староверовой,

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Р.Шакараева, объяснения представителя заявителей Д.Р.Гарафова, представителей стороны, принявшей оспариваемый нормативный правовой акт, К.А.Козновой и И.В.Ерашовой, выступления приглашенных в судебное заседание представителей: от Президента Республики Татарстан - И.А.Гомзика, от Государственного Совета Республики Татарстан - А.А.Ощепкова, от Кабинета Министров Республики Татарстан - Л.Ю.Глуховой, от Председателя Верховного суда Республики Татарстан И.Ш.Шайхиева, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан - К.П.Андреева, от Прокурора Республики Татарстан - М.Х.Фатыхова, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - Р.И.Сайфутдиновой, специалиста, приглашенного в судебное заседание по ходатайству органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, - И.В.Староверовой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

1. В Конституционный суд Республики Татарстан обратились некоммерческие партнерства "Ассоциация перевозчиков Закамья" и "Союз автотранспортных перевозчиков" с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод отдельными положениями Порядка предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года № 161 (в редакции от 30 декабря 2010 года).

Заявители указывают, что согласно пункту 1 Методики расчета размера компенсаций из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету, являющейся приложением к указанному Порядку, компенсация из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям в связи с оказанием транспортных услуг по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету определяется по формуле, в которой принимается к расчету 50 поездок в месяц. Как указывают заявители, компенсация расходов, исходя из количества 50 поездок, полностью не покрывает убытки, понесенные ими в связи с перевозкой граждан по социальным проездным документам. Изготовленные на бумажном носителе указанные социальные проездные документы не позволяют установить реальное количество поездок, совершенных льготными категориями граждан. Тем самым, как отмечают заявители, на основании оспариваемых норм часть расходов в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету возлагается на транспортные организации, предоставляющие эти услуги.

Заявители считают, что оспариваемые правовые положения нарушают их конституционные права и свободы, установленные статьями 27 (часть 1), 49 и 59 Конституции Республики Татарстан, в соответствии с которыми в Республике Татарстан признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан; право частной собственности охраняется законом; осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц и наносить ущерба государственной и общественной безопасности, общественному порядку, здоровью и нравственности населения.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу являются правовые положения пункта 1 Методики расчета размера компенсаций из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету, являющейся приложением к Порядку предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденному Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года № 161 (в редакции от 30 декабря 2010 года), согласно которым размер компенсаций из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям в муниципальном районе (городском округе) в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету определяется по формуле, в которой принимается к расчету 50 поездок в месяц.

2. Оспариваемые заявителями правовые положения относятся к сфере социальной защиты, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "ж" части 1). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (статья 76, части 2 и 5, Конституции Российской Федерации).

Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года № 161 (в редакции от 30 декабря 2010 года), которым утверждены оспариваемые заявителями нормативные положения, регулирует порядок и условия предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, а также отношения по компенсации расходов транспортным организациям в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по указанным социальным проездным документам.

Согласно положениям подпункта 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В Республике Татарстан отношения в сфере организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования по транспортному обслуживанию населения по регулярным межмуниципальным и муниципальным маршрутам, регулируются Законом Республики Татарстан от 13 ноября 2006 года № 70-ЗРТ (в редакции от 29 июня 2009 года) "Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан".

С учетом того что федеральное законодательство не содержит предписания об уровне правового регулирования механизма расчета размера компенсаций расходов транспортным организациям в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по социальным проездным документам, республиканский законодатель предоставил это полномочие Кабинету Министров Республики Татарстан. В соответствии со статьей 7 указанного Закона Республики Татарстан Кабинет Министров Республики Татарстан утверждает методику расчета и порядок возмещения из средств бюджета Республики Татарстан расходов перевозчиков, связанных с перевозкой пассажиров по социальным проездным документам и других пассажиров, пользующихся льготами, а также обслуживанием межмуниципальных маршрутов по регулируемым тарифам, установленным ниже себестоимости перевозок.

Таким образом, утверждая в Постановлении от 7 апреля 2005 года № 161 (в редакции от 30 декабря 2010 года) Порядок предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан и Методику расчета размера компенсаций из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету, являющуюся приложением к указанному Порядку, Кабинет Министров Республики Татарстан правомерно реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу федерального и республиканского законодательства и основанное на взаимосвязанных положениях статей 4 (часть 1), 102 (пункты 4 и 11) и 103 Конституции Республики Татарстан.

3. Провозглашая Республику Татарстан социальным государством (статья 13), в котором каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 54, часть 1), Конституция Республики Татарстан также закрепляет, что собственность неприкосновенна; ограничение прав собственника при владении, пользовании, распоряжении законно приобретенным имуществом не допускается, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом (статья 19, часть 1). При этом осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц и наносить ущерба государственной и общественной безопасности, общественному порядку, здоровью и нравственности населения (статья 59).

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 13 июля 2010 года № 16-П отметил, что, поскольку право на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью реализуется его субъектами на основе принципа юридического равенства и при этом не должны нарушаться права и свободы других лиц (статья 17, часть 3; статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации), государство при осуществлении регулирования и защиты данного конституционного права, в том числе посредством гражданского и административного законодательства и установления правовых основ единого рынка (статья 71, пункты "ж", "о"; статья 72, пункт "к" части 1, Конституции Российской Федерации), призвано обеспечивать баланс прав и обязанностей всех участников рыночных отношений.

Обязанность возместить транспортным организациям понесенные ими расходы за счет средств соответствующего бюджета в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, закреплена Гражданским кодексом Российской Федерации (пункт 5 статьи 790). Следовательно, Республика Татарстан, определив меры социальной поддержки отдельных категорий граждан в виде проезда по социальным проездным документам, обязана установить и правовые механизмы для их надлежащего обеспечения, в том числе и порядок компенсации расходов транспортным организациям в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету.

В силу этого часть 4 статьи 14 Закона Республики Татарстан от 13 ноября 2006 года № 70-ЗРТ (в редакции от 29 июня 2009 года) "Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан" предусматривает, что перевозчику, осуществляющему перевозку пассажиров по социальным проездным документам и других пассажиров, пользующихся льготами, а также обслуживание маршрутов по регулируемым тарифам, установленным ниже себестоимости перевозок, возмещаются его расходы, связанные с этими перевозками, из средств соответствующего бюджета.

Данное правовое регулирование корреспондирует положениям частей 2 и 3 статьи 22 Модельного закона о транспортной деятельности (принят в г. Санкт-Петербурге 31 октября 2007 года Постановлением 29-8 на 29-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ), согласно которым национальными законами могут устанавливаться льготы по оплате транспортных работ и/или услуг отдельным категориям граждан, а также в случаях и порядке, предусмотренных актами национального законодательства, может устанавливаться фиксированная плата (тариф, ставка, сбор); если установленная фиксированная плата (тариф, ставка, сбор) не покрывает затрат на транспортные работы и/или услуги, то эти затраты, а также расходы, связанные с предоставлением льгот, возмещаются из средств бюджета того уровня, органом государственной власти которого принято решение об установлении фиксированной платы (тарифа, ставки, сбора) или предоставлении льготы.

Оспариваемые нормативные положения, закрепляющие порядок расчета компенсаций выпадающих доходов транспортным организациям, имеют целью как обеспечение предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан в Республике Татарстан при проезде транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения, так и реализацию права соответствующих перевозчиков на возмещение из средств бюджета Республики Татарстан их расходов, возникающих в связи с предоставлением транспортных услуг населению по социальным проездным документам. Тем самым оспариваемые нормативные положения по своему назначению, содержанию и правовому смыслу направлены в том числе и на обеспечение баланса частных и публичных интересов при осуществлении пассажирских перевозок транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан.

При этом оспариваемый расчетный показатель установлен Кабинетом Министров Республики Татарстан в соответствии с Порядком заполнения и представления форм федерального государственного статистического наблюдения № 3-автотранс "Сведения о наличии и использовании автомобильного транспорта", № 65-автотранс "Сведения о продукции автомобильного транспорта", № 1-автотранс "Сведения о работе пассажирского автомобильного транспорта", утвержденным постановлением Федеральной службы государственной статистики от 19 января 2007 года № 9. Согласно положениям пункта 54 указанного Порядка при продаже гражданам единых месячных социальных проездных билетов, дающих право проезда на всех городских и пригородных маршрутах, количество поездок в месяц устанавливается органами местного самоуправления на основании результатов проведенных натурных обследований, согласованных с органами государственной статистики, или принимается равным 50 (суммарно во внутригородском и пригородном сообщениях).

Подобный подход к правовому регулированию расчетного показателя количества поездок в оспариваемой норме при отсутствии данных учета фактически совершенных гражданами поездок по социальным проездным документам в полной мере согласуется с положениями статей 27 (часть 1), 49 и 59 Конституции Республики Татарстан, устанавливающими, что в Республике Татарстан признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан; право частной собственности охраняется законом; осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Такое правовое регулирование также отвечает требованиям четкости, непротиворечивости и необходимости соблюдения баланса частных и публичных интересов, принципа формальной определенности закона, предполагающего точность и ясность законодательных предписаний, выраженным в ряде правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации (Постановления от 14 июля 2005 года № 9-П, от 18 июля 2008 года № 10-П, от 14 мая 2009 года № 8-П, от 13 июля 2010 года № 15-П).

Европейский Суд по правам человека в своих решениях также отмечает, что закон во всяком случае должен отвечать установленному Конвенцией о защите прав человека и основных свобод стандарту, требующему, чтобы законодательные нормы были сформулированы с достаточной четкостью и позволяли лицу предвидеть, прибегая в случае необходимости к юридической помощи, с какими последствиями могут быть связаны те или иные его действия (Постановления от 24 мая 2007 года по делу "Игнатов (Ignatov) против России", от 28 июня 2007 года по делу "Шухардин (Shukhardin) против России").

Заявители, оспаривая конституционность правовых положений пункта 1 Методики расчета размера компенсаций из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям, указывают на недостаточность размера расчетного показателя количества поездок в месяц для компенсации в полном объеме их расходов, связанных с перевозкой граждан по социальным проездным документам. Однако исследование вопроса полноты и достаточности размера компенсации расходов, понесенных транспортными организациями в связи с проездом граждан по социальным проездным документам, предполагает установление фактических обстоятельств дела, что не входит в компетенцию Конституционного суда Республики Татарстан, поскольку в силу части девятой статьи 3 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" Конституционный суд Республики Татарстан решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов государственной власти Республики Татарстан.

Таким образом, правовые положения пункта 1 Методики расчета размера компенсаций из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету, являющейся приложением к Порядку предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденному Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года № 161 (в редакции от 30 декабря 2010 года), устанавливающие, что размер компенсаций из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям в муниципальном районе (городском округе) в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету определяется по формуле, в которой принимается к расчету 50 поездок в месяц, не отменяют и не ограничивают права и свободы заявителей и не противоречат Конституции Республики Татарстан.

Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 5 июня 2008 года № 373 утвержден Порядок предоставления электронного единого именного социального проездного билета в Республике Татарстан. Электронный единый именной социальный проездной билет в соответствии с пунктом 1 указанного Порядка вводится взамен единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в муниципальном образовании, на территории которого действует автоматизированная система оплаты проезда в городском общественном транспорте и автомобильном транспорте пригородного сообщения. При расчете компенсации из бюджета Республики Татарстан транспортным организациям расходов, понесенных в связи с оказанием транспортных услуг в тех муниципальных образованиях, где введена автоматизированная система оплаты проезда, применяются данные учета фактически перевезенных граждан по электронным единым именным социальным проездным билетам.

Введение указанной системы оплаты проезда на всей территории Республики Татарстан в условиях рыночной экономики и с учетом гражданско-правовой природы договора перевозки пассажиров транспортом общего пользования отвечает интересам как государства, установившего льготы по проезду отдельным категориям граждан, так и интересам транспортных организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность по перевозке пассажиров. В соответствии с этим должны определяться и источники финансирования данных мероприятий. При этом введение автоматизированной системы оплаты проезда на всей территории Республики Татарстан отвечало бы общеправовому принципу справедливости и явилось бы дополнительной гарантией соблюдения прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц, оказывающих транспортные услуги населению.

Такой подход согласуется с правовой позицией Европейского Суда по правам человека, в соответствии с которой лишение лица собственности без выплаты денежной суммы, соразмерной стоимости имущества, как правило, представляет собой непропорциональное вмешательство, которое не может быть обосновано на основании статьи 1 протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Условия компенсации, закрепленные применяемыми законодательными нормами, являются существенными для решения вопроса о том, соблюдает ли оспариваемая мера необходимый и справедливый баланс и, особенно, не возлагает ли она на заявителей несоразмерное бремя (Постановление от 29 марта 2006 года по делу "Скордино (Scordino) против Италии (№ 1)").

1. Признать правовые положения пункта 1 Методики расчета размера компенсаций из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету, являющейся приложением к Порядку предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденному Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года № 161 (в редакции от 30 декабря 2010 года), устанавливающие, что размер компенсаций из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям в муниципальном районе (городском округе) в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету определяется по формуле, в которой принимается к расчету 50 поездок в месяц, соответствующими Конституции Республики Татарстан.