КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
Именем Республики Татарстан
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 мая 2013 г. № 53-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ
СТАТЬИ 2 ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
ОТ 28 ДЕКАБРЯ 2007 ГОДА № 69-ЗРТ "О ПРЕОБРАЗОВАНИИ,
ИЗМЕНЕНИИ ГРАНИЦ ОТДЕЛЬНЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
И ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В НЕКОТОРЫЕ ЗАКОНЫ
РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН" В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ЗАКРЫТОГО
АКЦИОНЕРНОГО ОБЩЕСТВА "КАЗАНСКИЙ ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОМПЛЕКС"
Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя В.Н.Демидова, судей Ф.Н.Багаутдинова, Л.В.Кузьминой, Р.А.Сахиевой, А.А.Хамматовой, А.Р.Шакараева,
с участием представителя заявителя - закрытого акционерного общества "Казанский экологический комплекс" - И.И.Гарина, обратившегося с жалобой в Конституционный суд Республики Татарстан, представителя органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, - заместителя начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан - заведующего отделом конституционного законодательства Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан М.Б.Сунгатуллина, представителя Президента Республики Татарстан - главного советника по законопроектной работе Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан Е.Е.Шехматовой, полномочного представителя Государственного Совета Республики Татарстан - начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А.Ощепкова, представителя Кабинета Министров Республики Татарстан - Правительства Республики Татарстан - заведующего сектором административного права и систематизации законодательства Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан Д.Н.Латыповой, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан - заместителя начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан Р.Р.Шкаликова, представителя Прокурора Республики Татарстан - старшего помощника Прокурора Республики Татарстан по взаимодействию с законодательными (представительными), исполнительными органами государственной власти Республики Татарстан, органами местного самоуправления Г.Ю.Синяковой, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - заместителя начальника отдела по вопросам восстановления прав граждан аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - Р.И.Сайфутдиновой,
руководствуясь статьей 109 (часть четвертая)
Конституции Республики Татарстан, частями пятой
и девятой статьи 3
, частью первой
и пунктом 1 части второй статьи 39
, статьями 68
, 83
, 100
, 101
и 103
Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности отдельных положений статьи 2
Закона Республики Татарстан от 28 декабря 2007 года № 69-ЗРТ "О преобразовании, изменении границ отдельных муниципальных образований и внесении изменений в некоторые законы Республики Татарстан".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба закрытого акционерного общества "Казанский экологический комплекс". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые законодательные положения Конституции Республики Татарстан.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Р.А.Сахиевой, объяснения представителя заявителя - И.И.Гарина, представителя органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, - М.Б.Сунгатуллина, выступления приглашенных в судебное заседание представителей: от Президента Республики Татарстан - Е.Е.Шехматовой, от Государственного Совета Республики Татарстан - А.А.Ощепкова, от Кабинета Министров Республики Татарстан - Д.Н.Латыповой, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан - Р.Р.Шкаликова, от Прокурора Республики Татарстан - Г.Ю.Синяковой, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - Р.И.Сайфутдиновой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан
установил:
1. В Конституционный суд Республики Татарстан поступила жалоба закрытого акционерного общества "Казанский экологический комплекс" (далее - ЗАО "Казанский экологический комплекс") с просьбой рассмотреть вопрос о соответствии Конституции Республики Татарстан статьи 2
Закона Республики Татарстан от 28 декабря 2007 года № 69-ЗРТ "О преобразовании, изменении границ отдельных муниципальных образований и внесении изменений в некоторые законы Республики Татарстан" в части, предусматривающей изменение границ муниципального образования города Казани, Высокогорского и Пестречинского муниципальных районов Республики Татарстан.
Как следует из жалобы и приложенных к ней документов, ЗАО "Казанский экологический комплекс" на праве собственности принадлежат Самосыровский полигон твердых бытовых отходов, расположенный на земельном участке, ранее относившемся к Высокогорскому муниципальному району Республики Татарстан, и мусоросортировочная станция, расположенная на земельном участке, ранее относившемся к Пестречинскому муниципальному району Республики Татарстан. В жалобе отмечается, что эти земельные участки были переданы заявителю в аренду и эксплуатация Самосыровского полигона твердых бытовых отходов началась в 2003 году. В связи с принятием в 2007 году оспариваемого Закона
Республики Татарстан земельные участки, на которых расположен комплекс захоронения отходов (полигон твердых бытовых отходов и мусоросортировочная станция), были включены в границы города Казани, с последующим внесением изменений в государственный кадастр недвижимости с отнесением указанных участков к категории земель населенных пунктов.
По мнению заявителя, включение земельных участков, на территориях которых расположены Самосыровский полигон твердых бытовых отходов и мусоросортировочная станция, в состав территории населенного пункта города Казани может привести к запрету на осуществление им предпринимательской деятельности, так как согласно пункту 5 статьи 12
Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
Тем самым заявитель считает, что положения оспариваемого Закона Республики Татарстан, явившиеся основанием присоединения земельных участков, на которых расположены объекты, принадлежащие ЗАО "Казанский экологический комплекс" на праве собственности, к землям населенного пункта - города Казани, нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и экономической деятельности, создавая препятствия для ее осуществления. По мнению заявителя, оспариваемые законодательные положения не соответствуют статьям 17 (часть первая)
, 20
, 58 (часть вторая)
Конституции Республики Татарстан, согласно которым основу экономики Республики Татарстан составляет социальное рыночное хозяйство, в котором в соответствии с законом обеспечиваются свобода хозяйственной деятельности и разнообразие форм собственности, равные условия их правовой защиты; в Республике Татарстан не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию; государственные органы содействуют развитию малого и среднего бизнеса; в Республике Татарстан не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. В связи с вышеизложенным заявитель просит Конституционный суд Республики Татарстан проверить конституционность оспариваемых положений статьи 2
Закона Республики Татарстан от 28 декабря 2007 года № 69-ЗРТ "О преобразовании, изменении границ отдельных муниципальных образований и внесении изменений в некоторые законы Республики Татарстан".
В судебном заседании представитель заявителя также пояснил, что оспариваемый Закон
был принят с нарушением установленного Федеральным законом
от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядка изменения границ муниципального образования, в связи с чем, по его мнению, данный Закон противоречит положению части третьей статьи 117
Конституции Республики Татарстан, согласно которому изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Между тем выводы о соблюдении или несоблюдении конституционного требования об учете мнения населения при изменении границ муниципальных образований, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, в каждом конкретном случае могут быть сделаны только на основании исследования всего комплекса фактических обстоятельств (Определения от 13 июля 2000 года № 195-О, от 17 июля 2006 года № 137-О, от 3 апреля 2007 года № 171-О-П). Однако в силу части девятой статьи 3
Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" Конституционный суд Республики Татарстан решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов государственной власти Республики Татарстан.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу являются положения статьи 2
Закона Республики Татарстан от 28 декабря 2007 года № 69-ЗРТ "О преобразовании, изменении границ отдельных муниципальных образований и внесении изменений в некоторые законы Республики Татарстан" в части, предусматривающей изменение границ муниципального образования города Казани, Высокогорского и Пестречинского муниципальных районов Республики Татарстан.
2. Оспариваемые заявителем положения относятся к сфере организации местного самоуправления в Республике Татарстан. В соответствии с Конституцией
Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1)
. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2)
.
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления установлены Федеральным законом
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В указанном Федеральном законе определено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения; границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации (пункты 1
и 2 статьи 10
).
Таким образом, принимая Закон
Республики Татарстан от 28 декабря 2007 года № 69-ЗРТ "О преобразовании, изменении границ отдельных муниципальных образований и внесении изменений в некоторые законы Республики Татарстан", Государственный Совет Республики Татарстан исходил из установленного Конституцией
Российской Федерации разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов и правомерно реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу пункта 2 статьи 75
Конституции Республики Татарстан, согласно которому к ведению Государственного Совета Республики Татарстан относится законодательное регулирование по предметам ведения Республики Татарстан и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий Республики Татарстан.
3. В соответствии со статьей 117
Конституции Республики Татарстан местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Аналогичная норма установлена в Конституции Российской Федерации (статья 131)
.
Данные конституционные положения корреспондируют нормам Европейской хартии
местного самоуправления от 15 октября 1985 года, которая вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года. В ней установлено, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве; под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом (статья 2
; часть 1 статьи 3
и статья 5
).
В соответствии с требованиями пункта 1 части 1 статьи 85
Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Закона
Республики Татарстан от 28 июля 2004 года № 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан" в целях организации местного самоуправления в Республике Татарстан были приняты законы Республики Татарстан об установлении границ муниципальных образований и наделении соответствующих муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района, в том числе Законы Республики Татарстан от 15 сентября 2004 года № 46-ЗРТ
"О границах территории и статусе муниципального образования города Казани"; от 31 января 2005 года № 20-ЗРТ
"Об установлении границ территорий и статусе муниципального образования "Высокогорский муниципальный район" и муниципальных образований в его составе"; от 31 января 2005 года № 33-ЗРТ
"Об установлении границ территорий и статусе муниципального образования "Пестречинский муниципальный район" и муниципальных образований в его составе".
Закон
Республики Татарстан от 28 декабря 2007 года № 69-ЗРТ "О преобразовании, изменении границ отдельных муниципальных образований и внесении изменений в некоторые законы Республики Татарстан", содержащий оспариваемые нормы, регулирует, в частности, вопросы изменения границ муниципального образования города Казани, Высокогорского и Пестречинского муниципальных районов Республики Татарстан. В соответствии с оспариваемыми положениями статьи 2
вышеназванного Закона Республики Татарстан изменены границы муниципального образования города Казани, Высокогорского муниципального района и входящих в его состав Высокогорского, Дачного, Семиозерского сельских поселений; Пестречинского муниципального района и входящих в его состав Богородского, Кощаковского сельских поселений. Изменение границ указанных муниципальных образований, как это следует из содержания оспариваемых законодательных положений, осуществлено с согласия населения данных муниципальных образований, выраженного их представительными органами.
Тем самым из содержания и правового смысла оспариваемых положений следует, что они являются нормативным основанием изменения границ указанных муниципальных образований. Утверждение заявителя о том, что в соответствии с оспариваемыми нормами изменены границы города Казани как населенного пункта является необоснованным, поскольку противоречит действующему законодательству.
Так, согласно части 1 статьи 11
Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вся территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью сельского населения, разграничивается между поселениями - городскими и сельскими (пункт 1)
; территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения (пункт 3)
; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (пункт 4)
; в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями) (пункт 5)
; законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений (пункт 6.1)
. В силу статьи 9
Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" в государственный кадастр недвижимости вносятся также сведения о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов. К этим сведениям относятся как описания указанных границ, так и информация о правовых актах об установлении или изменении границ указанных публично-правовых образований. Из содержания данных норм федерального законодательства следует, что понятия "муниципальное образование" и "населенный пункт" не могут рассматриваться как идентичные. Соответственно федеральный законодатель определил различный порядок установления и изменения границ муниципальных образований и населенных пунктов.
В соответствии с частью 5 статьи 18
, частями 1
, 2
и 3 статьи 23
Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьями 8
, 83
и 84
Земельного кодекса Российской Федерации, частью 3 статьи 4.1
Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" границы населенных пунктов устанавливаются и изменяются генеральными планами поселений (городских округов), которые утверждаются представительными органами муниципальных образований либо, в отдельных случаях и до определенного срока, путем включения земельных участков в границы населенных пунктов или исключения земельных участков из границ населенных пунктов исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, тогда как установление и изменение границ муниципальных образований регулируется соответствующим законом субъекта Российской Федерации. При этом категории земель, входящих в состав территории муниципального образования, не изменяются, поскольку согласно Земельному кодексу Российской Федерации перевод земель из одной категории в другую независимо от их формы собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов (пункт 1 статьи 8)
.
Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, по смыслу статьи 131
Конституции Российской Федерации в системной связи с частью 1 статьи 2
, частью 1 статьи 10
, частью 1 статьи 11
Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", частью 5 статьи 18
, частями 1
, 2
и 3 статьи 23
Градостроительного кодекса Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации об установлении границ муниципальных образований регламентируют правоотношения, связанные с территориальной организацией местного самоуправления, и не касаются вопросов установления границ населенных пунктов как объектов градостроительной деятельности. Установление законом субъекта Российской Федерации границ муниципального образования не влечет изменения категории земель, включенных в состав поселения, в том числе городского округа. Таким образом, в границах муниципального образования могут находиться земли различных категорий, а установление границ муниципального образования не является правовым основанием для изменения категории включенных в его состав земель (Определения от 16 февраля 2012 года № 285-О-О, от 17 июля 2012 года № 1393-О).
Следовательно, доводы заявителя о том, что на основании оспариваемых норм были изменены границы города Казани как населенного пункта, а не муниципального образования, и в связи с этим, по мнению заявителя, была изменена категория земель, на которых расположены объекты ЗАО "Казанский экологический комплекс", являются необоснованными. Исходя из этого оспариваемые положения не затрагивают вопросы изменения категории земель, находящихся в составе территории муниципального образования города Казани, и тем самым не создают препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности заявителя.
Таким образом, по своему конституционно-правовому смыслу положения статьи 2
Закона Республики Татарстан от 28 декабря 2007 года № 69-ЗРТ "О преобразовании, изменении границ отдельных муниципальных образований и внесении изменений в некоторые законы Республики Татарстан" в части, предусматривающей изменение границ муниципального образования города Казани, Высокогорского и Пестречинского муниципальных районов Республики Татарстан, не нарушают, не ограничивают и не умаляют конституционные права и свободы человека и гражданина в Республике Татарстан, в том числе объединения граждан - ЗАО "Казанский экологический комплекс", и вследствие этого не противоречат Конституции Республики Татарстан, в том числе ее статьям 17 (часть первая)
, 20
, 58 (часть вторая)
.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 6
, частями первой
и второй статьи 66
, частями первой
, второй
и шестой статьи 67
, статьями 68
, 69
, 71
и 73
, пунктом 1 части первой статьи 104
Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан", Конституционный суд Республики Татарстан
постановил:
1. Признать положения статьи 2
Закона Республики Татарстан от 28 декабря 2007 года № 69-ЗРТ "О преобразовании, изменении границ отдельных муниципальных образований и внесении изменений в некоторые законы Республики Татарстан" в части, предусматривающей изменение границ муниципального образования города Казани, Высокогорского и Пестречинского муниципальных районов Республики Татарстан, соответствующими Конституции
Республики Татарстан.
2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Согласно статье 72
Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах "Ватаным Татарстан" и "Республика Татарстан". Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан".
Конституционный суд
Республики Татарстан
