КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН Именем Республики Татарстан ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 8.12.2009 г. N 37-П ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ НОРМ ПУНКТА 5 ПОЛОЖЕНИЯ ОБ ОХРАННОЙ ЗОНЕ ВОЛЖСКО-КАМСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРИРОДНОГО ЗАПОВЕДНИКА, УТВЕРЖДЕННОГО ПОСТАНОВЛЕНИЕМ КАБИНЕТА МИНИСТРОВ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН ОТ 19 АПРЕЛЯ 2002 ГОДА N 217 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ ОБ ОХРАННОЙ ЗОНЕ ВОЛЖСКО-КАМСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРИРОДНОГО ЗАПОВЕДНИКА", В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАНИНА Р.А.САБИРЖАНА

с участием гражданина Р.А.Сабиржана, обратившегося с жалобой в Конституционный суд Республики Татарстан, его представителя - А.М.Саченкова, представителя Кабинета Министров Республики Татарстан как стороны, издавшей оспариваемый нормативный правовой акт, - ведущего советника юридического отдела Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан А.Е.Никулина, представителя Президента Республики Татарстан - главного советника отдела правовой экспертизы Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан М.В.Ляукина, полномочного представителя Государственного Совета Республики Татарстан - начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А.Ощепкова, представителя Кабинета Министров Республики Татарстан - заместителя начальника Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан Л.Ю.Глуховой, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан - судьи Верховного суда Республики Татарстан И.Ш.Шайхиева, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан - начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан Д.К. Крылова, представителя прокурора Республики Татарстан - заместителя прокурора Республики Татарстан Г.С.Галимова, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - ведущего специалиста-эксперта аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан В.Д.Клюкова, специалистов, приглашенных в судебное заседание по ходатайству органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, - директора Волжско-Камского государственного природного заповедника Ю.А.Горшкова и начальника отдела биоразнообразия Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан М.А.Горшкова,

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение гражданина Р.А.Сабиржана в Конституционный суд Республики Татарстан с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод отдельными нормами пункта 5 Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 апреля 2002 года № 217. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые заявителем нормы Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Г. Гатауллина, объяснения заявителя Р.А.Сабиржана, его представителя - А.М.Саченкова, представителя стороны, принявшей оспариваемый нормативный правовой акт, - А.Е.Никулина, выступления приглашенных в судебное заседание представителей: от Президента Республики Татарстан - М.В.Ляукина, от Государственного Совета Республики Татарстан - А.А.Ощепкова, от Кабинета Министров Республики Татарстан - Л.Ю.Глуховой, от Председателя Верховного суда Республики Татарстан - И.Ш.Шайхиева, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан - Д.К.Крылова, от прокурора Республики Татарстан - Г.С.Галимова, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - В.Д.Клюкова, специалистов, приглашенных в судебное заседание по ходатайству органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, - Ю.А.Горшкова и М.А.Горшкова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

1. Гражданин Р.А.Сабиржан, являющийся собственником трех земельных участков, расположенных в Зеленодольском районе Республики Татарстан, обратился в Конституционный суд Республики Татарстан с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод отдельными нормами пункта 5 Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 апреля 2002 года № 217 "Об утверждении Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника".

По мнению заявителя, оспариваемыми положениями расширена территория Волжско-Камского государственного природного заповедника по сравнению с территорией, определенной Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 года № 277 "О расширении территории Волжско-Камского государственного природного заповедника", и установлены новые границы заповедника. В результате этого, как утверждает заявитель, земельные участки, принадлежащие ему, оказались на территории охранной зоны Раифского участка Волжско-Камского государственного природного заповедника. Министерство земельных и имущественных отношений Республики Татарстан, ссылаясь на Положение об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденное указанным постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан, отказало ему в выкупе земельных участков в собственность. Решением Арбитражного суда Республики Татарстан отказ министерства в предоставлении в собственность данных земельных участков был признан незаконным.

Как указывает заявитель, на земельном участке, принадлежащем ему на праве частной собственности, он производил строительные работы, за что был привлечен к административной ответственности. Не согласившись с постановлением по делу об административном правонарушении, заявитель обратился в Арбитражный суд Республики Татарстан, который со ссылкой на Положение об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника в удовлетворении его заявления отказал. Решение Арбитражного суда Республики Татарстан было оставлено без изменения апелляционной и кассационной инстанциями.

Заявитель считает, что оспариваемые нормативные положения, устанавливающие территорию и определяющие границы охранной зоны Раифского участка Волжско-Камского государственного природного заповедника, нарушают его конституционные права и свободы, вытекающие из положений статей 18 (часть 1) и 19 (часть 1), а также противоречат статьям 4 (часть 1), 102 (пункты 4 и 11), 103 Конституции Республики Татарстан, согласно которым в Республике Татарстан признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности; собственность неприкосновенна, ограничение прав собственника при владении, пользовании, распоряжении законно приобретенным имуществом не допускается, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом; вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Республика Татарстан осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов; Кабинет Министров Республики Татарстан участвует в проведении единой государственной политики, в частности, в области охраны природы и экологии; осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, Конституцией Республики Татарстан и законами Республики Татарстан, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти; обеспечивает исполнение на территории Республики Татарстан Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан, издает постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории Республики Татарстан, и проверяет их исполнение.

1.1. В силу части девятой статьи 3 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" Конституционный суд Республики Татарстан решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов государственной власти Республики Татарстан.

Исходя из этого предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу являются абзацы первый - пятый пункта 5 Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 апреля 2002 года № 217, устанавливающие территорию и определяющие границы охранной зоны Раифского участка Волжско-Камского государственного природного заповедника.

2. В соответствии со статьей 72 (часть 1, пункт "д") Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. На основании статьи 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации вправе осуществлять правовое регулирование по предметам совместного ведения в соответствии с федеральными законами при условии, что их законы и иные нормативные правовые акты не могут противоречить федеральным законам.

Согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. В силу пунктов 1 и 3 статьи 2 данного Федерального закона государственные природные заповедники отнесены к особо охраняемым природным территориям и в целях их защиты от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

В соответствии с пунктом 4 статьи 8 вышеназванного Федерального закона (в редакции от 30 декабря 2001 года № 196-ФЗ), действовавшим на момент утверждения Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, полномочие по принятию решения об образовании охранной зоны государственного природного заповедника и утверждению положения об охранной зоне предоставлялось органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 года № 277 "О расширении территории Волжско-Камского государственного природного заповедника" было принято предложение Кабинета Министров Республики Татарстан и Министерства природных ресурсов Российской Федерации, согласованное с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, о расширении территории Волжско-Камского государственного природного заповедника за счет отнесения к его территории земель общей площадью 2057,2 гектара в Зеленодольском районе Республики Татарстан. Министерству природных ресурсов Российской Федерации совместно с Федеральной службой земельного кадастра России и Кабинетом Министров Республики Татарстан по согласованию с Министерством имущественных отношений Российской Федерации было поручено осуществить необходимые организационные мероприятия, связанные с расширением территории указанного заповедника.

В настоящее время норма пункта 4 статьи 8 действует в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ, которым предусмотрено, что решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника принимается и утверждается Правительством Российской Федерации. Новая редакция пункта 4 статьи 8 указанного Федерального закона обратной силы не имеет. Следовательно, Кабинет Министров Республики Татарстан, утверждая Положение об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, руководствовался федеральным и республиканским законодательством.

В соответствии со статьями 102 (пункт 4), 103 Конституции Республики Татарстан Кабинет Министров Республики Татарстан участвует в проведении единой государственной политики, в частности, в области охраны природы и экологии, обеспечивает исполнение на территории Республики Татарстан федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан, издает постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории Республики Татарстан.

3. В соответствии с Конституцией Республики Татарстан земля, ее недра, водные, лесные и другие природные ресурсы, животный и растительный мир используются и охраняются в Республике Татарстан как основа жизни и деятельности народа (статья 16, часть 1); государство обеспечивает экологическую безопасность и рациональное природопользование, принимает меры по сохранению и оздоровлению окружающей среды, поощряет деятельность, способствующую обеспечению экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия (статья 53, часть 2).

Охрану окружающей среды Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" определяет как деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (статья 1).

Согласно подпункту первому пункта 2, пункту 3 статьи 56 и пункту 4 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности могут устанавливаться в охранных, санитарно-защитных зонах; ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда; в целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности; в границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий; земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима.

Данному правовому регулированию корреспондируют принципы 11 и 15 Декларации по окружающей среде и развитию, принятой конференцией ООН по окружающей среде и развитию в городе Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 года, которые предусматривают, что государства принимают эффективные законодательные акты в области окружающей среды; в целях защиты окружающей среды государства в зависимости от своих возможностей широко применяют принцип принятия мер предосторожности.

Утверждая Положение об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, Кабинет Министров Республики Татарстан установил, что хозяйственные работы в охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника производятся землепользователями только по согласованию с администрацией Волжско-Камского государственного природного заповедника и Министерством экологии и природных ресурсов Республики Татарстан (пункт 8 Положения).

При этом необходимо учитывать, что данное ограничение распространяется на территорию охранной зоны Волжско-Камского государственного природного заповедника в ее границах, установленных пунктами 5 и 6 обжалуемого Положения. Указанное требование Кабинета Министров Республики Татарстан основано в том числе и на положениях статей 59 и 103 Конституции Республики Татарстан, согласно которым осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц и наносить ущерба, в частности, здоровью населения; Кабинет Министров Республики Татарстан обеспечивает исполнение на территории Республики Татарстан в том числе федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Аналогичная правовая позиция выражена в Постановлении Европейского Суда по правам человека от 27 ноября 2007 года № 21861/03 по делу "Амер против Бельгии" (Hamer v. Belgium), согласно которому окружающая природная среда представляет собой ценность, и экономические требования, и даже основополагающие права, такие как право собственности, не должны превалировать над природоохранными требованиями, особенно если государством принято законодательство на этот счет. Поэтому власти обязаны предпринимать необходимые шаги в надлежащий срок для обеспечения эффективности мер по охране окружающей среды, которые они решили реализовать.

Абзац первый пункта 5 рассматриваемого Положения содержит формулировку, согласно которой Раифский участок Волжско-Камского государственного природного заповедника имеет границы, обозначенные в абзацах втором - пятом данного пункта. Однако в указанных нормах закреплено словесное описание территории и границ Раифского участка охранной зоны Волжско-Камского государственного природного заповедника. Данный вывод следует из буквального содержания и правового смысла пункта 1 Положения, согласно которому в целях обеспечения заповедного режима и максимального снижения отрицательного влияния хозяйственной деятельности на природные комплексы Волжско-Камского государственного природного заповедника вокруг него создается охранная зона. Кроме этого, оспариваемые заявителем нормы, относящиеся к третьему разделу Положения, находятся в нормативном единстве с наименованием как рассматриваемого Положения, так и наименованием его третьего раздела, оба из которых содержат указание на территорию и границы охранной зоны, а не самого Волжско-Камского государственного природного заповедника. Следовательно, и оспариваемые нормы необходимо понимать как установление территории и определение границ охранной зоны Раифского участка Волжско-Камского государственного природного заповедника.

Таким образом, абзацы первый - пятый пункта 5 Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 апреля 2002 года № 217, не отменяют и не нарушают права и свободы человека и гражданина, в том числе право частной собственности на землю, и соответствуют статьям 4 (часть 1), 18 (часть 1), 19 (часть 1), 102 (пункты 4 и 11), 103 Конституции Республики Татарстан.

Положение об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденное Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 апреля 2002 года № 217, как затрагивающее права, свободы и обязанности человека и гражданина, было опубликовано в официальных изданиях, в том числе в "Сборнике постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти" (2003 год № 11) без приложения карты-схемы Раифского участка Волжско-Камского государственного природного заповедника и его охранной зоны. Как установлено в судебном заседании, отсутствие опубликованной карты-схемы не повлияло на полноту и точность описания границ охранной зоны Раифского участка Волжско-Камского государственного природного заповедника, которое в оспариваемом Положении исчерпывающим образом произведено словесно, путем выделения и обозначения наименований географических объектов и населенных пунктов, по которым проходят границы охранной зоны заповедника.

1. Признать абзацы первый - пятый пункта 5 Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 апреля 2002 года № 217 "Об утверждении Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного заповедника", устанавливающие территорию и определяющие границы охранной зоны Раифского участка Волжско-Камского государственного природного заповедника, соответствующими Конституции Республики Татарстан.